试分析地方政权机关管理的新趋势
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发布时间：2024-10-24 16:28
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时间：2024-11-11 06:28
我国行政体制改革，从条条看，主要是解决部门分工定位和职能，并理顺上下级政府业务类同部门间的关系；从上下级政府与政府之间的关系看，主要是设计层级和管理规模，划分和明确各自的事务，确定各自的机构，界定各自的收入、事务与支出责任联系，并形成合理、透明和公平的中央政府对地方政府的转移支付制度。
1、理顺中央与地方的关系
理顺中央与地方的关系，是行政体制改革的一个重要方面。中央事务交由地方去办，可能导致的中央权威下降，甚至在一些领域还可能影响到国家的统一。而本来应该由地方人大、法律、新闻、公民诉讼、社会组织等来解决的假冒伪劣、食品安全、生产安全、生态环境、土地等问题，如果都由中央管起来，则会因不能发挥这些组织或机制的作用而发生问题。
要将中央与地方事务划分清楚：中央的诸如国防、外交、货币、安全等等，必须由中央政府管理，人和机构由中央派出，经费由中央财政来承担；而应由地方管理的事务中央政府不宜干涉。固定各自的收入，如改革现行的增值税和其他税种共享分成的体制，中央政府主要收个人和公司所得税、社会保障税、海关税等；省级政府主要收营业税；县市政府则收房产税、土地税、资源税、排污税等等，各自的比例在50∶15∶35为宜，并确定中央对地方的转移支付比例和方式。在固定各自收入的前提下，谁的事务谁承担，不再实行一项事务从中央到地方各级政府几家负担的规则。而中央对地方的转移支付则要科学、公正和公开。
2、减少政府层级与划小行政区域
政府层级是指宏观纵向层级结构，即从中央到地方共有几级政府组成。至于政权到底分设几层合适，从经济学上讲，取决于较少投入成本和较佳管理结果时的最优分层。即这样一种状态：先设定某一种最优政权分层状态，当政权分层多于这一最优分层时，由于政权的成本加大，效率降低，管理的效果并没有相应提高，或者说管理效果的提高效应远远小于分层成本的加大，这是不划算的；而当政权分层少于这一最优分层时，由于管理不到位，导致经济社会秩序的混乱，虽然政权投入减少，但是社会混乱损失加大，也得不偿失。只有达到这一数量的政权分层时，政权的投入成本和管理效果能得到最优的投入产出，才是政权最优分层的经济学原理和经济学选择。再则，从一级税收、一级政权的设置原则来看，目前我国政府的层级也过多，使不同层级政府争税收，争资源。
理论上讲，将目前的五级政府，逐步地划为三级政府，即中央、省和市县较为合适，一些原来的地级市，可保留地级行政级别待遇，可管辖区级政府。而一些经济实力较强的县级市，可升级为地级市，但以少设区为宜。县和一些经济实力较弱的市，可升格为副地级行政级别。一些经济实力较强和人口规模较大的镇，可以升格为县一级行政区域。
我国大陆目前有31个省级政府，包括北京、天津、上海和重庆4个直辖市，22个省，5个自治区。还有香港和澳门两个特别行政区。与国外相比，我国省级政府过少，省级政府管理幅度过大的问题尤其突出。31个一级行政区划单位，一级行政区平均管辖面积是309.71千平方公里，仅排在加拿大之后，平均所辖人口4156.13万人，位居世界第一。
而从政府层级和管理范围看，我国目前的五级政府体制显然层级过多，需要逐步减少政府层级，对一些人口规模和面积过大的省区进行划分，确立适宜管理的规模和范围。
3、向着现代的政府治理结构转变
我国行政体制的结构纵向来看，存在着双重纵向，即不同级别政府间上下关系，不同级别政府的各部门上下级之间关系。由于我国是单一制国家，一级政府要接受上一级政府的领导，同时一级政府的职能部门也要接受上一级政府相应职能部门的业务指导，因而在中央与地方宏观事务与微观事务、国家主权事务与地方管理事务划分清楚的基础上，需要理清机构的设置。
一是对地方的一些全局事务和主权事务，由中央派出机构来管理。派出机制使用范围是什么？即一级政权是整体设置，还是由上级政权部分派出？一级政府的办事机构，是在下一级政府中设立同样的机构，还是上级政府直接派出分支机构，与下一级政府无关？其选择决定于这样一些因素：一是效率高低，成本大小;二是中央事务交给地方政府办，是不是放心;三是事务是不是关系到国家主权，只有中央才能决定。涉及国家主权的和中央不放心的事务，不能交由地方办理，需要中央向地方派出机构来从事。如外交、货币、金融监管、安全、国防、海关、边防，包括社保等等，是涉及国家主权、稳定和统一的大事，不能在地方政权中有金融监管、安全、海关和边防等这样的机构，否则在制度设计上就会留有影响国家统一的隐患。而养老社保这样的事务，涉及到公民对国家的认同，也涉及到人口和劳动力的全国性迁移和流动，并且存在资金被地方挪用的可能，也有基层政府与领取人串通谋取中央资金的可能，这些事务如果委托给地方可能会发生严重的道德风险。对于这种中央不放心的事务，需要中央派出机构来集中统一进行管理。
二是不同层级政府按照各自的事务差异化设置机构。我国目前各级政府间事务上下一致分工，机构设置也同构化，其缺点是：(1)容易导致机构人员膨胀，事务上下一致分工往往要求上下对口设置机构。(2)会影响地方政府自主提供服务的积极性和主动性，上级政府垂直领导部门往往会成为制约地方发展的力量。(3)照顾不了地方事务的特殊性，我国各地经济社会发展水平参差不齐，宗教文化、民俗风情各异，老百姓对公共事务需求不尽相同，各地发展重点也不同，为此要因地制宜地设置部门。
层级间事务关系，是指公共事务在政府组织纵向结构上各层级之间的划分，即国家职能在各级政府之间的分工。简单来说，它就是指中央与地方政府、上下级地方政府之间的事务分工关系。公共事务在它们之间是采取上下一致，还是采取差异化分工方式，会形成不同组织结构，产生不同行政成本和行政效果。由于各地政府服务的地域和群体不同，老百姓需求也不完全相同，经济社会发展的重点也不同，其承担的职责也不同，因此各级政府间应采取事务差异化分工和机构差异化设置。
三是大部制和平衡部门间横向分工和协调的关系。所谓一级政府中职能的横向分工，主要是按照管理事务和提供公共产品的过程来分工和设置部门，把管理事务和提供公共产品的不同权力交给不同的部门负责。在欧美发达国家，重大决策权在议会，政府内部决策权主要集中在内阁会议，部长是内阁成员，行政首长拥有最终决定权。另外，社会咨询机构也为政府决策提供各种建议。有一些内阁外的政府部门行使执行权，但它们是少数内阁部门的代理机构。而类似审计这样的监督，世界上有三类，即司法审计监督、议会审计监督和政府行政审计监督三种，但是，效果较好的是司法审计监督，或者议会审计监督。
横向事务的集中化和规模化分工，首先是把公共事务按照一定标准分成几大类，比如政治职能、经济发展和调节职能、社会管理职能、公共服务职能，等等，之后设置一些决策部门，负责对各类事务进行规划和决策，然后把执行权交给具体执行部门。其优点是：(1)提高事务执行环节的专业化、规模化，减少事务执行的成本，比如政府部门建立统一执法局，合并对企业的质监、环保、卫生、消防等相近的执法权，能提高执法效果。(2)减少部门间协调成本，因为实行事务横向分工，政府部门组成机构数量会减少，政府部门之间的协调成本得以减少。决策机构数量的减少，也会减少政府主要领导决策时的协调成本。(3)制约了部门权力利益化，决策权和执行权的分离，在一定程度上避免了政府部门代替政府就本部门管辖的事项进行决策。现在很多事务决策权在政府部门手中，往往由政府部门起草一个文件，比如收费、进行管制等方面文件，然后提交给政府常务会议讨论通过，这样就把政府部门的意愿上升到政府的意愿。如果决策权集中在独立于政府部门的机构手中，决策的科学性、公正性会大大提高。
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时间：2024-11-11 06:34
我国行政体制改革，从条条看，主要是解决部门分工定位和职能，并理顺上下级政府业务类同部门间的关系；从上下级政府与政府之间的关系看，主要是设计层级和管理规模，划分和明确各自的事务，确定各自的机构，界定各自的收入、事务与支出责任联系，并形成合理、透明和公平的中央政府对地方政府的转移支付制度。
1、理顺中央与地方的关系
理顺中央与地方的关系，是行政体制改革的一个重要方面。中央事务交由地方去办，可能导致的中央权威下降，甚至在一些领域还可能影响到国家的统一。而本来应该由地方人大、法律、新闻、公民诉讼、社会组织等来解决的假冒伪劣、食品安全、生产安全、生态环境、土地等问题，如果都由中央管起来，则会因不能发挥这些组织或机制的作用而发生问题。
要将中央与地方事务划分清楚：中央的诸如国防、外交、货币、安全等等，必须由中央政府管理，人和机构由中央派出，经费由中央财政来承担；而应由地方管理的事务中央政府不宜干涉。固定各自的收入，如改革现行的增值税和其他税种共享分成的体制，中央政府主要收个人和公司所得税、社会保障税、海关税等；省级政府主要收营业税；县市政府则收房产税、土地税、资源税、排污税等等，各自的比例在50∶15∶35为宜，并确定中央对地方的转移支付比例和方式。在固定各自收入的前提下，谁的事务谁承担，不再实行一项事务从中央到地方各级政府几家负担的规则。而中央对地方的转移支付则要科学、公正和公开。
2、减少政府层级与划小行政区域
政府层级是指宏观纵向层级结构，即从中央到地方共有几级政府组成。至于政权到底分设几层合适，从经济学上讲，取决于较少投入成本和较佳管理结果时的最优分层。即这样一种状态：先设定某一种最优政权分层状态，当政权分层多于这一最优分层时，由于政权的成本加大，效率降低，管理的效果并没有相应提高，或者说管理效果的提高效应远远小于分层成本的加大，这是不划算的；而当政权分层少于这一最优分层时，由于管理不到位，导致经济社会秩序的混乱，虽然政权投入减少，但是社会混乱损失加大，也得不偿失。只有达到这一数量的政权分层时，政权的投入成本和管理效果能得到最优的投入产出，才是政权最优分层的经济学原理和经济学选择。再则，从一级税收、一级政权的设置原则来看，目前我国政府的层级也过多，使不同层级政府争税收，争资源。
理论上讲，将目前的五级政府，逐步地划为三级政府，即中央、省和市县较为合适，一些原来的地级市，可保留地级行政级别待遇，可管辖区级政府。而一些经济实力较强的县级市，可升级为地级市，但以少设区为宜。县和一些经济实力较弱的市，可升格为副地级行政级别。一些经济实力较强和人口规模较大的镇，可以升格为县一级行政区域。
我国大陆目前有31个省级政府，包括北京、天津、上海和重庆4个直辖市，22个省，5个自治区。还有香港和澳门两个特别行政区。与国外相比，我国省级政府过少，省级政府管理幅度过大的问题尤其突出。31个一级行政区划单位，一级行政区平均管辖面积是309.71千平方公里，仅排在加拿大之后，平均所辖人口4156.13万人，位居世界第一。
而从政府层级和管理范围看，我国目前的五级政府体制显然层级过多，需要逐步减少政府层级，对一些人口规模和面积过大的省区进行划分，确立适宜管理的规模和范围。
3、向着现代的政府治理结构转变
我国行政体制的结构纵向来看，存在着双重纵向，即不同级别政府间上下关系，不同级别政府的各部门上下级之间关系。由于我国是单一制国家，一级政府要接受上一级政府的领导，同时一级政府的职能部门也要接受上一级政府相应职能部门的业务指导，因而在中央与地方宏观事务与微观事务、国家主权事务与地方管理事务划分清楚的基础上，需要理清机构的设置。
一是对地方的一些全局事务和主权事务，由中央派出机构来管理。派出机制使用范围是什么？即一级政权是整体设置，还是由上级政权部分派出？一级政府的办事机构，是在下一级政府中设立同样的机构，还是上级政府直接派出分支机构，与下一级政府无关？其选择决定于这样一些因素：一是效率高低，成本大小;二是中央事务交给地方政府办，是不是放心;三是事务是不是关系到国家主权，只有中央才能决定。涉及国家主权的和中央不放心的事务，不能交由地方办理，需要中央向地方派出机构来从事。如外交、货币、金融监管、安全、国防、海关、边防，包括社保等等，是涉及国家主权、稳定和统一的大事，不能在地方政权中有金融监管、安全、海关和边防等这样的机构，否则在制度设计上就会留有影响国家统一的隐患。而养老社保这样的事务，涉及到公民对国家的认同，也涉及到人口和劳动力的全国性迁移和流动，并且存在资金被地方挪用的可能，也有基层政府与领取人串通谋取中央资金的可能，这些事务如果委托给地方可能会发生严重的道德风险。对于这种中央不放心的事务，需要中央派出机构来集中统一进行管理。
二是不同层级政府按照各自的事务差异化设置机构。我国目前各级政府间事务上下一致分工，机构设置也同构化，其缺点是：(1)容易导致机构人员膨胀，事务上下一致分工往往要求上下对口设置机构。(2)会影响地方政府自主提供服务的积极性和主动性，上级政府垂直领导部门往往会成为制约地方发展的力量。(3)照顾不了地方事务的特殊性，我国各地经济社会发展水平参差不齐，宗教文化、民俗风情各异，老百姓对公共事务需求不尽相同，各地发展重点也不同，为此要因地制宜地设置部门。
层级间事务关系，是指公共事务在政府组织纵向结构上各层级之间的划分，即国家职能在各级政府之间的分工。简单来说，它就是指中央与地方政府、上下级地方政府之间的事务分工关系。公共事务在它们之间是采取上下一致，还是采取差异化分工方式，会形成不同组织结构，产生不同行政成本和行政效果。由于各地政府服务的地域和群体不同，老百姓需求也不完全相同，经济社会发展的重点也不同，其承担的职责也不同，因此各级政府间应采取事务差异化分工和机构差异化设置。
三是大部制和平衡部门间横向分工和协调的关系。所谓一级政府中职能的横向分工，主要是按照管理事务和提供公共产品的过程来分工和设置部门，把管理事务和提供公共产品的不同权力交给不同的部门负责。在欧美发达国家，重大决策权在议会，政府内部决策权主要集中在内阁会议，部长是内阁成员，行政首长拥有最终决定权。另外，社会咨询机构也为政府决策提供各种建议。有一些内阁外的政府部门行使执行权，但它们是少数内阁部门的代理机构。而类似审计这样的监督，世界上有三类，即司法审计监督、议会审计监督和政府行政审计监督三种，但是，效果较好的是司法审计监督，或者议会审计监督。
横向事务的集中化和规模化分工，首先是把公共事务按照一定标准分成几大类，比如政治职能、经济发展和调节职能、社会管理职能、公共服务职能，等等，之后设置一些决策部门，负责对各类事务进行规划和决策，然后把执行权交给具体执行部门。其优点是：(1)提高事务执行环节的专业化、规模化，减少事务执行的成本，比如政府部门建立统一执法局，合并对企业的质监、环保、卫生、消防等相近的执法权，能提高执法效果。(2)减少部门间协调成本，因为实行事务横向分工，政府部门组成机构数量会减少，政府部门之间的协调成本得以减少。决策机构数量的减少，也会减少政府主要领导决策时的协调成本。(3)制约了部门权力利益化，决策权和执行权的分离，在一定程度上避免了政府部门代替政府就本部门管辖的事项进行决策。现在很多事务决策权在政府部门手中，往往由政府部门起草一个文件，比如收费、进行管制等方面文件，然后提交给政府常务会议讨论通过，这样就把政府部门的意愿上升到政府的意愿。如果决策权集中在独立于政府部门的机构手中，决策的科学性、公正性会大大提高。
